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农业水价改革助力现代农业

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作者:韩凯

为深入贯彻2017年1号文件精神和国务院决策部署,认真落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》有关要求,近日,国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部印发《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》,旨在加快推进农业水价综合改革,建立健全农业水价形成机制,提高农业用水效率,努力缓解我国日益尖锐的水资源供需矛盾,为现代农业发展提供支持和保障。

推进综合改革意义重大

农业是用水大户,也是节水潜力所在。农业水价综合改革是农业节水工作的“牛鼻子”,事关农业可持续发展和国家水安全。加快推进农业水价综合改革,建立健全农业水价形成机制,提高农业用水效率,努力缓解我国日益尖锐的水资源供需矛盾,十分必要而紧迫。

2016年1月,国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》,决定稳步推进农业水价综合改革,以促进农业节水和农业可持续发展。《意见》明确了改革要坚持综合施策、两手发力、供需统筹、因地制宜的基本原则。确定用10年左右时间,建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制,农业用水价格总体达到运行维护成本水平,农业用水总量控制和定额管理普遍实行,可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立,先进适用的农业节水技术措施普遍应用,农业种植结构实现优化调整,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。农田水利工程设施完善的地区要加快推进改革,通过3~5年努力率先实现改革目标。

2016年1月《意见》印发以来,各地认真落实主体责任,结合实际,积极开展相关工作,农业水价综合改革有序推进,但一些地区仍然存在对改革重要性和迫切性认识不够、农田水利基础设施薄弱、水管单位管理体制改革不到位、资金筹集整合面临困难等问题。

2017年中央1号文件明确指出,全面推进农业水价综合改革,加快建立合理水价形成机制和节水激励机制。现阶段要通过“花钱买机制”等方式,建立健全农业水价形成机制,同步建立精准补贴和节水奖励机制,总体上不增加农民负担,调动各方推进改革的积极性。各地要进一步提高认识,把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来,坚持稳中求进工作总基调,紧紧围绕深入推进农业供给侧结构性改革,切实把农业水价综合改革摆到更加重要的位置,把农业节水作为方向性、战略性大事来抓,加强组织领导,加大工作力度,按照《意见》确定的目标和任务,积极稳妥推进农业水价综合改革,加快完善支持农业节水政策体系,促进水资源可持续利用,保障农业和经济社会可持续发展。

今年的政府工作报告再次提出了推进农业水价综合改革。表明农业水价改革的方向是综合改革,并不仅仅是农业水价单项改革。农业水价综合改革涉及完善供水计量设施、建立农业水权制度、提高农业供水效率和效益、加强农业用水需求管理、探索创新终端用水管理方式等内容,以建立健全农业水价形成机制为最终目标,关系到农业节水和农民收入,是解决农田水利“最后一公里”问题的重要措施。

发挥试点先行的引领作用

通知提出要遵循因地制宜、试点先行的原则,选择具备条件的地区先行开展农业水价综合改革,抓好试点示范,探索可复制、可推广的经验,形成示范效应,以点带面,逐步推开。

具体措施主要有,进一步扩大试点县的实施范围,具备条件的省份率先在全省范围内推开,其他省份重点加强示范推动,并且总结推广典型经验。尤其重点强调要将高效节水灌溉项目区全部纳入试点范围。坚持“先建机制、后建工程”的原则,按照《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》(水农〔2017〕8号)有关要求,“十三五”期间,每年安排的2000万亩高效节水灌溉项目区要全部实施农业水价综合改革,同步开展工程建设与机制建立,率先完成改革任务。

对已开展农业水价综合改革的县(区、市)要认真总结试点经验,进一步扩大改革实施范围,以点带面全县推进,特别是缺水和地下水超采地区要加大工作力度,加快推进改革,力争2020年底前率先完成改革任务。在北京、上海、江苏、浙江等经济较为发达、工程基础较好、群众水商品意识较强的省份,要进一步加大改革资金投入力度,在全省(市)范围率先全面推进改革,力争2020年底前完成改革任务。部分条件好的市、县要在1—2年内率先完成改革任务,及早形成示范和引领效应。暂不具备全面推开改革的省份要选择一些条件相对较好的地区,集中力量做好改革试点,积累经验,发挥示范带动作用,逐步全面推开。

同时,要对改革试点工作及时总结,将一些成功的改革方案、工作方法、机制设计进行提炼,形成典型经验,以多种方式开展交流和推广,以典型引路,促进改革稳步推进。

体制机制改革必须积极推进

通知提出要按照《意见》明确的各项改革任务,立足实际,大胆创新,积极探索,统筹农业水价形成机制与精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制的协同推进,在总体上不增加农民负担的前提下,建立健全促进农业节水的体制机制。

通知强调要建立健全水价形成机制。要按照有关规定,结合本省实际,明确农业水价成本核定、价格制定原则和方法。改革地区要加强成本监审,及时核定骨干工程、末级渠系水价,不具备成本监审条件的可暂以项目投资概算或可研报告为基础核定。在此基础上,统筹考虑供水成本、水资源稀缺程度、用户承受能力、补贴机制建立等因素,制定农业水价改革方案,把握好水价调整幅度和节奏,将农业水价一步或分步提高到运行维护成本水平,有条件地区提高到完全成本水平。县域内农业用水条件、工程状况相近的毗邻区域,要加强沟通衔接,执行水价应尽可能统一。

在完善工程建设和管护机制方面,要加大力度推进农田灌排工程设施建设和改造,新建、改扩建农田水利工程要统一规划,统一建设标准,按照满足取用水管理和计量收费的需要,同步配套经济适用的计量设施。在开展农业水价综合改革的县(区、市),大中型灌区续建配套节水改造、高标准农田建设、新增千亿斤粮食田间工程、农业综合开发等涉及农田水利建设的项目要同步推进机制建立,明确将计量设施建设、相关机制建立作为项目实施的重要内容,投资缺口较大、短时间难以配备计量设施的已建井灌区可探索通过“以电折水”的方式做好计量工作。

为了不增加农民负担,切实保护农民合理用水权益,改革地区要同步建立精准补贴和节水奖励机制,对定额内用水的提价部分由财政给予补贴,节约部分适当奖励;超定额用水不再予以补贴,并逐步实行累进加价制度。开展农业水价综合改革的市县要多渠道筹集落实奖补资金,统筹整合相关涉农涉水项目资金,优化政策设计,加强补贴资金绩效管理。同时还要要严格农业用水总量控制,将农业水权明晰到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体。

加强绩效考核和激励措施

通知明确了主体责任和具体分工,并提出了对口联系制度。省级人民政府对本行政区域农业水价综合改革工作要负总责,已成立农业水价综合改革领导小组或联席会议的省份,要进一步完善工作机制,有效发挥组织推动作用;尚未建立的必须在2017年6月底前建立。尚未出台总体实施方案和2017年度实施计划的省份,要细化实化年度计划,列出改革清单,落到具体地块,于2017年6月底前务必完成,按规定报送国家发展改革委、财政部、水利部、农业部等四部门。四部门每年将各选取2个省份进行重点对口联系,加强指导督促。

通知还提出了建立农业水价综合改革工作绩效评价机制,评价结果逐步纳入粮食安全省长责任制考核、最严格水资源管理制度考核。各地要相应建立改革台账、监督检查和绩效评价机制,推动各项任务落到实处。四部门将定期汇总各省改革工作进展情况,参照评价指标进行打分排序,每年通报一次,并抄报国务院办公厅,对改革推进不力、进展缓慢的省份,予以提醒和督促。

农业水价综合改革工作绩效评价有关指标的考核结果纳入中央财政水利发展资金绩效因素,与资金分配挂钩;在测算中央财政水利发展资金用于水利工程维修养护补助支出时,向开展改革的地区倾斜。中央安排的大中型灌区续建配套节水改造、高标准农田建设、新增千亿斤粮食田间工程、农业综合开发等其他涉及农田水利建设的资金也将逐步完善资金分配机制,与各地改革成效挂钩。省级有关部门在安排中央财政有关资金及省级相关资金时也应建立挂钩激励机制,加大对改革地区的支持力度。

此外,为营造良好改革氛围,要注重加强农业水价综合改革的宣传引导,强化水情教育,引导农民树立节水观念,提高有偿用水意识,调动农民节水灌溉、应用节水技术的积极性和增强节约用水的自觉性。采取多种方式开展政策解读,及时宣传改革经验和成效,凝聚各方共识,为改革创造良好氛围。

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